Digitalisation and the constitutional state

Analyse

Het samenspel tussen overheidsmachten onder druk

Binnen de bredere context van de democratische rechtsstaat is het samenspel tussen overheidsmachten één van de plekken waar digitalisering bijdraagt aan een ontstane disbalans. Fundamenteel voor onze democratische rechtsstaat is bijvoorbeeld de scheiding der machten, zoals vormgegeven in de trias politica: er is de uitvoerende macht, de wetgevende macht een de rechtsprekende macht.

Deze trias politica staat centraal in een recente analyse van Reijer Passchier, universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden.

Hij stelt:

‘Gerichte grondrechtenbescherming [is] op zichzelf niet genoeg om de overheid in toom te houden. Daarvoor moet ook – of misschien zelfs vooral – worden gekeken naar structuren. Dat wil zeggen, de institutionele verhoudingen binnen de overheid. Dáár komen eventuele willekeurige en onderdrukkende gedragingen immers grotendeels uit voort. Denk aan te hoge machtsconcentraties. Of het ontbreken van voldoende controle- en handhavingsmechanismen. Als daar niets aan wordt gedaan, dan heeft het maken van afzonderlijke regels ter borging van specifieke grondrechten weinig zin.’

In zijn analyse constateert Passchier verder dat digitalisering -binnen de Nederlandse overheid- de al bestaande dominantie van de bestuurlijke (uitvoerende) macht binnen de trias politica verder heeft versterkt. In de loop van de twintigste eeuw is immers het takenpakket van het overheidsbestuur aanzienlijk gegroeid, hetgeen samenhangt met het ontstaan en de groei van de verzorgingsstaat. Het parlement is in deze tijd wat betreft capaciteit en formele bevoegdheden echter niet veranderd, wat het lastiger heeft gemaakt om het bestuur te controleren. Passchier onderscheidt drie factoren waardoor digitalisering de trias politica potentieel verder in disbalans brengt:

1. Vooral de uitvoerende macht profiteert [van digitalisering];

Het zijn met name ambten met bestuurlijke functies die succesvol digitale technologie opnemen in hun systemen. Van geautomatiseerde besluiten over beschikkingen door uitvoeringsorganisaties, tot slimme data-analyses om beter zicht te krijgen op verschillende maatschappelijke vraagstukken (bijvoorbeeld ondermijnende criminaliteit), tot fraudebestrijding in het sociaal domein – de rechtspraak en het parlement blijven ver achter bij deze veelvoud van projecten.

2. Digitalisering maakt ondoorzichtig;

Veel digitale systemen hebben een ‘black-box-karakter’. Dat wil zeggen, het is lastig voor de rechtsprekende en wetgevende macht om erachter te komen hoe deze technologieën precies werken, welke aannames ze maken en op basis waarvan besluiten tot stand komen. In sommige gevallen is dat omdat deze werkingen niet openbaar gemaakt kunnen worden, in andere gevallen omdat de deskundigheid ontbreekt bij rechters en het parlement, en in enkele gevallen is de techniek zo complex dat zelfs experts dit niet goed kunnen doorgronden.

3. Digitalisering maakt de overheidsorganisatie complex

Met name het feit dat bestuursorganen steeds makkelijker informatie uitwisselen – met elkaar en met derden, denk bijvoorbeeld aan de basisregistraties – maakt dat de overheidsorganisatie complexer is geworden. De overheid is niet langer een overzichtelijk top-down systeem, maar een complex netwerk van netwerken, waarin verantwoordelijkheid en verantwoording minder duidelijk geregeld zijn.